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经济日报:“多规合一”打破壁垒
作者   日期:2018-04-07
  自去年底中央城市工作会议召开以来,我国城市工作正在迎来全新的发展阶段,很多新提法、新概念、新举措不断涌现。
  本刊开辟这一新栏目,集中报道相关内容,和读者一同了解新时期城市规划建设管理的变化,分享发展的成功经验,寻找破解难题的路径。
  本期以城市规划中的“多规合一”开篇——
  凡事预则立,不预则废,城市发展更是如此,必须要有好的规划。习近平总书记就对此强调,“考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。
  《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干指导意见》提出,要强化城市规划工作。业内普遍认为,解决普遍存在的“规划打架”等问题,“多规合一”是一剂良药。那么,“多规合一”指的是什么?又该如何推进呢?
  “规划打架”制约发展
  城市规划是指导城市发展建设的蓝图,是全局性、综合性、战略性、前瞻性规划。在中规院(北京)规划设计公司城市设计所所长胡耀文看来,目前我国城市规划存在不少突出问题,突出体现在“纵向”自上而下的部门垂直管理和“横向”多规并行、相互渗透。规划内容交叉、管制重叠、标准不一的各类规划复杂交错,共同对空间进行规划布局和管制。
  这种现状带来的结果常常是“规划打架”。中国城市规划设计研究院副院长李迅认为,“规划打架”的突出弊端是一些城市的总体规划迟迟难以批复。他解释道,由国务院负责审批总体规划的城市目前有108个。这些城市发展总体规划报至国务院后,要经国务院多个部门提出意见后方能得到审批。李迅介绍说,由于每个部门都有部门行业规划,对城市总体规划进行审阅时意见往往难以统一,一些旷日持久的“马拉松”式批复甚至耗时8到10年。搞规划的人常常很无奈地感慨,城市总体规划的批准之日,就是规划重新调整之时。
  “上报后迟迟得不到批复,规划就可能成为一纸空文,对城市发展的引领作用也难以发挥。”李迅说,“一些城市在缺少城市总体规划的情况下开展城市建设和管理,势必会造成不同程度的无序状态。”
  “规划打架”的弊端还体现在城市内部。一个城市也有不同行业的规划。比如,正在进行多规合一试点的三亚市的规划一度达70余个。李迅说,由于这些规划的规划年限不同、坐标体系不同、用地分类不同,导致同一地块常常由于“规划打架”难以通过审批,而出现建设停滞。
  实现总蓝图引领
  业内专家普遍认为,实施多规合一,能够让城市发展有一张总蓝图的引领,实现城市的科学、良性和可持续发展。据介绍,多规合一是协调融合各部门规划、建立统一的发展目标和空间蓝图的规划方法,也是利用信息化手段,实现城乡统筹发展、提高管理效率的平台。
  中规院(北京)规划设计公司高级城市规划师李荣认为,在理顺经济社会发展和产业类规划、空间开发类规划、资源保护等约束类规划、基础设施类规划等空间管理职能的基础上,“多规合一”的重点是城乡空间布局的衔接和协调。即在明确生态红线、城市开发边界、城市规模等底线和前提下,在统一的空间信息平台上整合一张蓝图,优化城乡空间布局,有效配置土地资源。 2013年召开的中央城镇化工作会议提出,要在县市探索国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划等“多规合一”。从2014年开始,国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委提出在全国28个市县开展“多规合一”试点,部分试点已经初见成效。
  李荣说,多规合一须重点解决两大问题:一是各部门规划多头编制,缺乏有效衔接;二是城市项目建设多头审批、流程复杂、行政效率低下,各部门信息共享不足,缺乏统一的信息衔接平台。
  李迅认为,多规合一最大的好处正是能够让城市建设“一张蓝图绘到底”。一份凝聚了党政部门和广大百姓广泛共识的城市规划,能够在实际操作中简化审批流程,防止由于“规划打架”使行政协调成本居高不下。
  加强协调统一标准
  “事关我国城市发展的关键规划主要有两个:一个是城市总体规划,另一个是土地利用规划。这两个规划的综合作用,决定一个城市的发展和建设空间,但实践中经常出现两个规划不协调统一甚至产生矛盾的情况。”天津市规划局副局长、天津滨海新区规划和国土资源管理局局长霍兵认为,应该着重从技术方法和管理手段上对这两类规划进行统一,便于城市的管理工作。他还建议,要把多规合一工作纳入法治化轨道予以推进,通过立法形式将其确定下来,持之以恒地加以落实。各地可以先出台相关的条例、准则,确保规划的贯彻实施。
  针对实际执行中的突出问题,国家提出改革完善城市规划管理体制,加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接,推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。同时,要求必须严格依法执行规划,凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。
  厦门市是28个试点市县中******的大城市。福建省委常委、厦门市委书记王蒙徽介绍,多规合一试点中,厦门市在制定具有高度共识的城市发展战略的前提下,构建了城市空间规划体系——形成了“一张蓝图严格管控”,整合了原先互相冲突的12.4万多个规划图斑,盘活了55平方公里的建设用地存量;搭建“一个平台协同管理”,构建了全市统一的空间信息管理协同平台;推动审批制度改革,审批流程再造,推行“一张表”受理,以多规合一为契机推动审批流程简化。
  “‘多规合一’是手段,不是目的。其最终落脚点是推动政府自身的改革,促进科学决策、民主决策和依法决策,转变政府职能,推动实现城市治理体系和治理能力的现代化。”王蒙徽说。
  李迅说,目前实行多规合一已经成为共识,进一步推进“多规合一”目前面临的核心是“以谁为主”更为适宜的问题。28个试点也都有不同的牵头部门——发展改革部门、国土资源部门、环境保护部门、住建部门在不同的试点地区中分别作为牵头部门开展试点。李迅建议,应该进一步建立起协调机制,实施统一标准。